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发布时间:2018-10-16 09:05

  摘要:在新型城镇化进程中,推进我国小城镇建设要妥善处理好重点和一般的关系,择优发展重点中心镇;要立足于转变经济发展方式,推动小城镇经济社会协调发展;要注重优化小城镇空间形态,走紧凑型小城镇发展道路。


  关键词:新型城镇化;小城镇;建设路径;


  作者简介:赵莹,集美大学工商管理学院讲师、经济学博士;


  作者简介:李宝轩,集美大学工商管理学院副教授。


  新型城镇化是以工业化、农业现代化、信息化为主动力,强调经济、社会、环境协调发展,注重城乡一体化、可持续发展的城镇化。[1]新型城镇化的根本是现实人的城镇化,但从人口结构看,我国农村人口占比较大,单纯依赖城市吸纳农村转移人口来缩小城市和农村发展差距的难度较大,新型城镇化目标也难以真正实现。[2]只有充分发挥小城镇的重要作用,城乡间才更容易形成一种平衡关系。因此,新型城镇化进程中小城镇建设是实现城乡和谐、可持续发展的必由之路。


  一、我国新型城镇化进程中小城镇建设存在的问题


  (一)重点中心镇建设质量不高,以“点”带“面”示范效应不强


  首先,小城镇的区域发展不平衡,地区差异较大。从全国范围看,重点中心镇布点呈现西部稀疏、中部居中、东部密集的态势。具体看也就是重点中心镇集中分布在少数相对发达地区。如,从东部地区看,大量综合实力较强的重点中心镇集中在京津沪近郊、河北中南平原地区、珠三角内圈层与西部地区、苏南和浙东北地区,部分地区的中心镇还呈现“临轴”集聚的特点,少数地区甚至出现中心镇轮廓线相接现象。比较而言,京津沪远郊、环京津贫困带、珠三角外圈层、苏北和浙西南地区重点中心镇密度则明显较低,发展也严重滞后于发达地区。这种非均衡发展状况带来的直接后果是特定区域间重点中心镇总体生产力水平差异日益加大。


  其次,对重点中心镇建设的重视程度不够。受“重城轻镇”的传统思想影响,中西部地区的省、市、县对重点中心镇建设的重视程度不够,特别是在政策、资金、资源的支持上,仍习惯于向城市倾斜。再加上地方存在一定畏难情绪,工作主动性缺乏,导致重点不突出,中心镇建设流于形式。


  最后,部分地区的培育方法不合理,导致重点中心镇的建设质量难以提高。如,在中西部和东部后发地区,部分地方选择将撤乡并镇与镇镇合并作为重点中心镇建设的“捷径”。[3]表面上,通过调整行政区划,会使中心镇人口数量增加,但这并不是由产业发展、人口自然向建成区集中产生的结果,中心镇人口规模小的局面并未发生根本性的变化。可见,中心镇建设并未实现由点到面的跨越,许多中心镇的权利受限,自身发展活力、潜力无法释放,带动区域内其他小城镇建设、促进城乡协调发展的作用也难以充分发挥。


  (二)经济发展方式转变速度较慢,小城镇整体经济水平不高


  首先,在产业转型升级方面,我国东部地区小城镇在政府推动、市场拉动、城镇互动、民资与外资的共同带动下,经济发展态势良好,部分小城镇产业已具备转型升级的基础。但由于大型企业和龙头企业少、自身发展要素受限,使东部地区小城镇产业(特别是工业)转型升级速度普遍较慢,成效不明显。相对于东部地区小城镇而言,我国中西部地区小城镇经济发展起步较晚。近几年,借鉴东部地区小城镇产业发展经验,中西部地区小城镇强调发挥自身资源优势,吸引外资,承接大城市产业转移。但由于区内多数小城镇区位优势和创新优势较小,对外资的吸引力不强,加上区域内城市发育成熟度较低,对小城镇的辐射带动作用有限,许多小城镇常陷入产业发展困境,经济转型升级缓慢,产业发展水平难以提高。另外,由于中西部地区一些小城镇盲目推进产业转型升级,以风能发电等新兴产业取代传统劳动密集型产业,结果造成产业结构看似升级,但因发展脱离小城镇实际,使新兴产业转瞬间变成不良资产,反而抑制了产业转型升级。


  其次,在推进城镇化、扩大内需方面,小城镇普遍面临内需不足的问题。从区域角度看,我国东部地区目前虽已处于城镇化的中高级阶段,小城镇竞争力较强,带动了农村人口的大规模跨区域流动。但由于农民市民化的成本较高,东部地区小城镇“候鸟型”农民人数颇多。这些农民在小城镇大多没有归属感,用、住、行及文化方面的消费意愿并不强,导致小城镇经济发展缓慢。我国中西部地区目前仍处于城镇化的初级阶段,农民向小城镇靠拢的积极性不大。另外,在产业基础薄弱的背景下,进镇定居的农民收入水平普遍较低,消费能力有限。而社保制度、信贷体系不健全和公共服务不到位,又制约了农民消费潜力的释放,“新居民”消费对小城镇经济持续增长的积极影响不显著。


  (三)城镇化建设障碍重重,建设进展缓慢


  一方面,因产业支撑力度不够、农村剩余劳动力素质偏低等问题的长期存在,我国城镇化的进展缓慢。首先,近年来我国东部地区小城镇产业投资速度已有所降低,产业规模增幅逐渐减小,创造的新就业机会不多。同时,由于企业的资本、技术对低素质劳动力的替代加快,小城镇就业压力有所上升,而第三产业发展缓慢,无法提供充足就业岗位,又进一步阻碍了东部地区城镇化进程。其次,由于经济发展水平较低,我国中西部地区小城镇外来人口较少,加上本地60%以上的农村青壮年劳动力已转移到发达地区务工,剩余农民整体文化程度不高,适应能力差,进镇意愿不强,致使中西部地区城镇化速度慢,小城镇始终“人气不旺”。


  另一方面,二元体制依然是城镇化建设的深层次障碍。第一,农地产权制度不健全,农地流转制度不完善。由于缺少制度支撑,农地流转过程中,农民始终处于弱势地位,无法真正分享土地增值收益,“弃土进镇”的决心较小。第二,我国小城镇社保制度不健全,多数小城镇户口对农民的吸引力不足。特别是随着农村资源要素价值的不断升高,越来越多的农民认为农村土地和集体经济组织成员身份更保险。同时,因小城镇现有社会保障水平较低,已进镇定居的农民仍需靠自我积累来实现自我保障,这在客观上抑制了进镇农民的消费需求,使其生活方式市民化速度慢,阻碍城镇化进程。第三,成为小城镇永久性居民并获得相应社会权利对农民具有较大的吸引力,但部分小城镇却人为设定本地农民落户附加条件,跨省农民落户更是难上加难,导致大量农民长期徘徊在小城镇“正规”门槛之外。目前,虽有部分小城镇落实了以居住地划分小城镇户口的户籍登记制度,但因未触及户籍制度背后的社会福利制度,新进镇农民与原镇居民始终无法融合成一个“镇民共同体”。而“新生代农民工”的出现,又加大了这一问题的复杂性。


  (四)小城镇规模与内部空间结构不合理,土地利用效益不高


  第一,从宏观层面看,小城镇高度分散,布局结构不合理。目前,我国有30%左右的小城镇建设尚未编制总体规划。因缺少规划,这些小城镇的功能分区不明确,用地布局相对分散;各功能区间距离较远,建设成本较高;单一功能用地比例过大,资源浪费等问题长期得不到解决。


  第二,从微观角度看,小城镇发展与保护土地间存在矛盾。如,我国中西部及东部后发地区许多小城镇建设者并没有按照经济、社会、环境效益相统一的要求利用土地。如,将小城镇发展看成是规模扩张,盲目推进“圈地运动”;以吸引开发商投资来带动小城镇经济发展为目的,随意扩大产业用地规模,粗放利用土地;重视新区建设,轻视旧区挖潜改造,忽视土地利用环境效益的提高等。


  二、我国新型城镇化进程中小城镇建设的新路径


  (一)妥善处理重点和一般的关系,择优发展重点中心镇


  首先,择优发展重点中心镇,避免因重点中心镇分布不平衡带来的弊端。各地可考虑选取差异化路径建设重点中心镇:东部地区城乡、镇、村间的界限模糊,城乡一体化特征明显,中心镇建设应以条件较好的建制镇、县城和城关镇为重点;中部地区城乡差别较大,发展中心镇应以城关镇和少数建制镇为主;西部地区地广人稀,经济不发达,应按实际情况重点建设城关镇。


  其次,应继续探索中心镇发展新模式,通过中心镇带动一般小城镇发展,提高小城镇建设的总体水平。中西部地区应转变“重城轻镇”的观念,抓准中部崛起、西部大开发机遇,采用非均衡发展模式,积极培育基础好、发展潜力大的重点中心镇。加快制定中心镇经济社会发展规划,建立发展中心镇的组织协调机构,负责具体的调查研究、政策拟定、督促考核等工作,引导中心镇在各方面先行一步,使之成为带动作用较强的区域经济中心和城乡基本公共服务平台。如,可在农业产业化、工业技术改造和创新、市场建设的项目安排方面优先向中心镇倾斜,并出台“高含金量”的产业扶持政策,推动中心镇经济发展;优先安排中心镇的基础设施、社会事业项目,可采取联合、集团化等模式,推动大中城市的优质资源向中心镇延伸扩展;适当增加中心镇建设用地指标等。随着外部环境的不断改善,地方应努力做好重点中心镇社会资金筹集、科技创新、镇村统筹等工作,带动小城镇整体建设水平提高。


  最后,中西部和东部后发地区在引导特色产业集群发展、吸引农村剩余劳动力向中心镇集聚的同时,应综合考虑地理区位、土地面积、经济和人口规模、财政收入等指标,有针对性地推进中心镇的行政管理体制改革,扩大管理权限,提高自我发展能力,力争将中心镇率先建成“功能齐全、特色鲜明、环境优美、带动效应好”的现代化小城镇,在更高层次上实现小城镇整体水平的提高。


  (二)推动小城镇经济社会协调发展


  加快推进小城镇产业集聚、人口集中、功能完善,全面提高小城镇经济社会发展质量,应成为我国小城镇建设的总体要求。在小城镇培育中,应注意把握以下“两个结合”。


  第一,小城镇建设应与较高水平的产业发展相结合,在促进经济繁荣的同时,为社会发展提供物质保障。打造根植性强的特色产业集群、推动产业结构优化升级、构建集约型经济增长方式对我国小城镇具有一定的普适性。应选择“竞争性强、成长性好、关联度高、比较优势明显”的特色产业作为小城镇带动其他产业发展的主导产业,夯实小城镇发展的经济基础。为此,应制定特色产业培植计划,引导小城镇特色产业发展。[4]基础好的小城镇应实施园区化战略,以规范化、集约化、特色化园区为平台,吸引与特色主导产业相关的大中小企业向园区集中。走“高、精、尖、优”产业集群发展道路,如,以大型企业为创新主体,营造有利于企业创新的制度环境,鼓励企业与科研机构、高校合作,突破关键性技术,重点培养创新型企业;加大财政投入,努力打造共生性技术创新平台等。另外,积极实施品牌培育战略,以骨干企业、龙头企业为重点,打造具有全国性、国际性影响力的品牌。充分发挥特色产业集群的优势,形成小城镇品牌,提高镇域产业品牌效应和产业竞争能力。


  第二,小城镇建设应与经济社会发展的体制机制创新相结合。首先,东部地区小城镇必须从自身优势出发,重点发展生产性服务业和就业门槛低、资金投入少的社区服务业,从而创造就业机会,增加进城农民的收入,壮大小城镇经济实力。[5]中西部地区的小城镇应立足于本地特色主导产业,鼓励富余农民、外出打工的成功人士、有实力的民营企业家带资金、带项目在小城镇创办实业,并积极承接城市产业转移,努力增加当地的经济总量和就业机会。同时,中西部地区小城镇应结合实际,走以劳动密集型产业为主的发展道路,注重发挥“后发优势”,运用新技术、新工艺开发劳动密集型产品。其次,坚持“进得镇、留得住、富得起”的原则,着力破除城乡二元化体制,从根本上解决农民市民化问题。[6]一要完善土地产权制度,赋予农民较多的农地财产权;完善农村地价的评估机制,建立合理的土地市场交易制度,加快农地经营权流转交易平台的建设,探索农地有效流转方式,鼓励农民割断与土地的“脐带”,使其真正分享土地增值收益,增强农民完全融入城镇生活的能力。二要逐步构建以居住地为基础、以身份证为核心的身份统一的户籍管理体制,为农民市民化创造条件。三要加快小城镇社会保障制度改革。加大小城镇社保投入,完善社保体系,提高社保水平,吸引农民进镇定居。制定面向全体居民的基本保障标准,不断提高层次,使每个居民都有一份医保、社保。四要建立、健全城乡一体化的就业服务机制,加大扶持力度,创造更多就业机会;增加劳动力培训投入,鼓励企业参与“新”居民技能培训,培养专业技能型劳动力,增强“新”居民就业能力,从而带动“新”居民乐业,确保经济长期稳定增长和社会的长治久安。


  (三)合理规划,走紧凑型小城镇发展道路


  第一,应制定小城镇布局的优化策略,形成合理的小城镇发展规模和布局。一是客观分析小城镇当前的综合承载力,科学预测未来一定时期内小城镇的发展状况,把小城镇放到区域发展的整体规划中综合考量,明确小城镇在区域内的功能定位。二是小城镇建设要坚持有限扩展理念,结合小城镇具体定位,从区域整体发展的高度来设计小城镇空间扩展的短期、中期和长期规划,引导小城镇进行有序的空间扩展。三是形成以重点镇为枢纽的小城镇总体布局,形成布局合理的小城镇发展态势。


  第二,我国中西部及东部后发地区小城镇建设应遵循“总量控制、循序渐进、节约土地、集约发展”的原则,全面、准确分析一定时期内当地经济、社会、生态协调发展对新增土地的需求量,避免出现因过度耗费土地资源引发的问题。另外,可通过依法收回荒芜的国有土地、开发闲置土地等途径,推动小城镇原有空间更新改造;用好、用足增减挂钩政策,推进农民宅基地合理置换,将农村节约出来的土地向小城镇倾斜,盘活小城镇建设用地。


  第三,加强科学规划,建设紧凑型小城镇。按“因地制宜、节约用地、注重特色、简明适用”的要求,高起点、高标准、高质量地编制小城镇建设规划,避免出现因规划水平不高造成的小城镇建设无序、资源浪费和功能弱化等问题。着重以节约占地总量、繁荣经济社会、保护环境、实现可持续发展为目标,优化小城镇的布局,严格划分基本农田保护区、工业区、住宅区、行政区、商贸区和绿化区。在选址上,应引导原工业区有序向小城镇边缘区迁移,新上项目一律进工业区,第三产业用地向中心区扩展,逐步取代原工业用地和部分居住用地。结合有利于生产、方便生活的原则,合理布局其他功能区及道路、交通等设施,有条件的小城镇可运用绿地、自然景观将各功能区隔离,使人文景观和自然风景和谐地融合在一起,营造生态优良、清洁舒适型城镇。各功能区建设也要相对集中,从而实现功能区协调发展和分区配置效率的优化。本文来自《农业资源与环境学报》杂志

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