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发布时间:2018-11-05 09:00

  我国现有预算会计系统的局限性引发了理论界与实务界的改革诉求。理论研究者们希望通过引入西方国家的政府会计概念与企业会计中的应计制基础对我国现有预算会计系统进行改造,以便披露完整的政府财务状况与运营业绩等财务信息。然而,一味强调以政府会计取代预算会计,在政府会计系统中直接提高应计制运用的比重,又必将削弱会计系统的预算管理功能。本文借鉴了IPSAS第24号准则等规范的做法,分离并协调政府财务会计与预算会计系统,试图改变政府会计改革的两难局面。


  关键词:政府财务会计;政府预算会计;改革路径;


  作者:张琦


  近年来,随着我国在公共财政、公共管理与政府治理等方面改革的不断深入,现有的政府预算会计系统越来越难以满足公共领域的信息需求,政府会计改革势在必行。然而,在我国既定的财政、预算管理体制下,如何能既提高会计系统的信息含量与质量,以满足公共领域相关改革的需求,又不削弱会计系统预算管理的重要功能,成为改革的难题。本文从分析我国政府现有会计系统的局限性入手,借鉴国际公共部门会计准则委员会(以下简称“IPSASB”)与美国政府会计准则委员会(以下简称“GASB”)的有关做法,探讨一种适合我国的政府会计改革路径。


  一、我国现行预算会计系统的局限性与改革研究的“两难局面”


  我国现行政府预算会计系统的局限性是政府会计改革研究的逻辑起点,对它进行分析能够明确未来改革的基本方向。


  (一)我国现行预算会计系统的局限性


  我国政府现行的会计系统是一种核算、反映和监督政府及行政事业单位以预算执行为中心的各项财政资金收支活动的专业会计,其目的主要是为国家预算执行服务,它是国家财政预算管理的有机组成部分,是实现国家财政职能、执行国家预算的重要手段(财政部会计司,2005)。因此,我国政府现行的会计系统又被通称为“预算会计”。毋需置疑,现行的预算会计系统在保护国家公共财产安全完整,强化财政预算管理,贯彻落实国家宏观政策方面发挥着重要作用。但随着我国公共领域相关改革的不断深入,现有预算会计系统越来越显现出局限性,具体表现为:


  第一,现有会计系统不同于西方国家的政府会计,无法全面反映政府整体的财务状况与运营情况。我国预算会计系统强调为预算管理服务,因而造成整个会计系统侧重预算资金的收入、支出及结存的核算,其财务报告(预算收支决算报告)也主要是针对财政收支及预算执行情况。对于政府控制的大量长期资产及其消耗情况、政府承担债务以及还本付息情况等信息在我国现有预算会计系统中缺乏完整的披露。


  第二,现有会计系统也非真正意义上的预算会计,难以完全发挥预算管理的作用。我国现有的政府会计系统虽冠以“预算”会计之名,实际上却是财务会计与预算会计的混合体,这表现为:一方面,除了反映预算收支情况外,现有预算会计系统还部分反映了资产的存量信息。例如,在购置固定资产时,现有系统既反映预算支出(预算会计信息),也反映固定资产的增加(财务会计信息);另一方面,现有预算会计系统确认的资产并非完全源于预算资金,它还可能源于非预算资金。其次,现有的预算会计系统(如财政总预算会计)主要披露财政部门的预算分配信息,但未在同一系统中反映预算单位的实际执行信息,难以反映预算资金运动的全貌。此外,随着预算管理制度的不断改革与完善,滞后的预算会计系统难以真实、完整地核算和反映实施国库集中收付制度和政府采购制度后出现的新业务,也无法为编制部门预算、实行“零基预算”办法,提供相关的会计信息。


  第三,现有会计系统按照组织机构分别设置会计制度,缺乏完整统一的体系,所披露的信息具有片段性。我国的预算会计制度体系按照财政部门、税务部门、国库、行政单位与事业单位等组织机构分别设置,财政总预算会计反映预算资金总的取得与分配情况,行政单位会计与事业单位会计主要披露单位预算资金的实际使用情况,税收会计等则反映预算资金的具体来源。但上述各会计系统的科目设置与报表系统自成体系、缺乏衔接,既难以全面反映政府预算资金整体收支流程(包括取得、分配与使用过程),也无法完整地反映各级政府的资产、负债和净资产全貌。


  (二)我国政府会计改革研究的“两难局面”


  综上所述,我国现有的政府会计系统既非单纯的预算会计系统,也非西方国家的政府会计系统,而是一种缺乏完整性与系统性的政府预算会计与财务会计的混合体。这种混合会计系统既无法反映政府整体财务状况、运营业绩,也难以提供全面的预算信息,发挥预算管理的优势功能。为了解决这一困境,我国学者大都主张引入西方国家的政府会计概念,逐步采用应计制基础替代现有预算会计系统中的现金制基础,使我国未来的政府会计系统能够更好地服务于公共受托责任的解除目标。


  然而,引入西方国家的政府会计概念与采用应计制并非政府会计改革的“万能良药”。一个典型的例子是,政府资产的消耗情况是众多利益相关者关注的问题。在政府会计系统中引入应计制,对固定资产计提折旧似乎成为改革的必然选择。然而,如果不对我国政府现有的会计系统进行适当调整,简单在其中对固定资产计提折旧,将会误导预算信息使用者的判断。对于预算信息使用者而言,折旧费用既非政府财务资源的来源,也非财务资源的实际使用。预算会计中的折旧信息将造成该政府主体需要增加预算资金补偿的误解。


  由此可见,能否在我国政府会计中采用西方国家的做法,直接引入应计制,值得反思:其一,西方国家受新公共管理运动的影响,公共受托责任的内涵由过程评价逐渐转换为结果评价,其政府会计采用应计制能够反映政府控制资源的存量与结构、承担债务的规模与偿还情况,以及政府的营运成本,有利于对政府进行结果评价。但我国政府目前仍强调预算过程控制(如收支执行过程是否符合预算安排),现金制相对应计制能更有效地服务于预算的过程控制目标。其二,西方国家政府治理的重点已逐步由合规性管理转为绩效管理,而应计制会计能全面反映政府资产、负债、收入与费用,较好地满足了政府绩效管理的信息需求。但我国目前仍强调合规管理,政府会计系统的重点在于政府资金取得与使用的合法合规性,如政府的支出控制(确保支出总量不突破预算和法律的规定)等方面。现金制在核算资金的流入与流出方面具有固有的优势,能较好地满足合规性管理的需求。


  鉴于以上分析,我国未来的政府会计改革,不能一味地强调以西方国家的政府会计系统替代我国现有的预算会计系统,也不应简单比较应计制与现金制的优劣,盲目地以应计制取代现金制,或者直接在现有会计系统中增加应计制运用的比重。在分析我国政府会计的改革路径时,有必要再明确政府会计与预算会计的关系、我国政府会计改革的现实目标,以及政府会计基础的选择策略等问题的基础上,提出政府会计系统新的构建思路,为我国未来政府会计改革的实施选择一个合适的切入点。


  二、我国政府会计改革研究亟待明确的问题:改革路径设计的前提


  我国现行预算会计系统存在的上述局限以及改革研究的两难局面引发出一系列亟待解决的理论与实务问题,它们的解决是我国未来政府会计改革路径选择与设计的前提。


  (一)政府会计与预算会计的关系


  正确界定政府会计并区别预算会计是政府会计改革的理论起点与实施前提。在辨析政府会计与预算会计关系的相关文献中,大致存在以下观点:一是政府会计基本等同于预算会计(刘学华,2004)。这些文献认为,我国使用的预算会计概念就是西方国家使用的政府会计概念,二者只是名称不同,并无实质性区别;二是政府会计包括预算会计。目前持这种观点的学者较多,他们主要按照“支出周期”的观念,认为预算会计是追踪拨款和拨款使用的政府会计,它是政府会计的一个重要组成部分(王雍君,2004);三是预算会计包括政府会计(张月玲,2004)。持该观点的学者按照“组织类型”构造框架的思想理解预算会计,认为预算会计包括财政总预算会计、行政单位会计、事业单位会计、国库会计、基建会计及税收会计等部分,而其中只有财政总预算会计与行政单位会计才能被称为政府会计。


  本文赞同上述第二种观点,认为预算会计是政府会计的一个重要组成部分,政府会计除了反映预算编制、调整与执行过程中的预算信息外,还需要全面反映政府的财务状况、营运业绩等财务信息。完整的政府会计系统至少应由反映政府预算信息的预算会计子系统与反映政府财务信息的财务会计子系统共同构成。


  (二)我国政府会计改革目标的现实定位


  政府会计应在公共领域扮演何种角色,发挥何种重要作用将决定改革的目标定位。美国联邦财务会计概念公告第1号《联邦财务报告目标》(SSFACNo.1)将政府财务报告的目标归纳为预算的真实性、运营绩效、受托责任以及系统和控制四个方面(陈工孟、张琦,2004)。可见,西方国家的政府会计与政府受托责任、绩效评价、预算管理等是密切相关的。


  本文认为,政府公共受托责任的解除与政府绩效评价都需要多元化信息的支持,单纯的会计系统难以全面满足其需求。因此,以解除公共受托责任或政府绩效评价作为我国现阶段政府会计改革的目标较为理想化,以此为目标构建会计系统缺乏实际操作性。回归会计的本质功能,我国政府会计改革现阶段的目标应兼顾两个方面:一是财务管理目标。该目标下政府会计信息主要体现为各种财务信息,包括政府公共资金的使用效率(主要是全面成本核算系统的建立)、对政府资产的管理水平(包括存量信息、流量信息与耗费信息)、政府承担债务的规模与结构以及偿还能力等;二是预算管理目标。政府预算是一种强制性的法定预算,它强调立法机构对政府资金使用的控制。预算一旦被立法机构批准,政府必须强制执行,调整空间较小。在预算管理目标下,政府会计主要用于披露预算编制与执行各环节的信息,包括初始预算编制信息、预算调整信息、最终预算信息以及预算执行信息等,并确保各环节预算信息披露的完整性与及时性。


  (三)我国政府会计核算基础的选择


  政府会计核算基础的选择是近年来政府会计的学者们探讨频率最高的话题。大多数学者通过比较应计制和现金制的优缺点后认为,在政府会计基础的选择上,应计制要优于现金制(陈胜群等,2002等)。学者们还指出,鉴于应计制固有的缺陷和引入的障碍,政府会计不可能一次性、全盘地引入应计制基础(陈立齐等,2003)。


  然而,值得注意的是,现金制的优点在于会计系统对现金流转情况的反映与控制,应计制的优点则在于主体财务状况的全面评价以及提高政府活动资源耗费与成本的透明度(程晓佳,2005)。因此,政府会计在选择核算基础时,面临着两难的选择:较大程度地运用应计制有利于政府的财务管理与绩效评价,但不利于政府的预算管理,而较大程度地运用现金制则正好相反。本文认为,在设计我国未来的政府会计改革路径时,需考虑会计系统不同类型子系统的具体需求,分别发挥应计制与现金制的优点,并确定两种基础运用的程度。


  三、我国改革路径的现实选择:财务会计与预算会计的适度分离与协调


  我国未来的政府会计改革既要以提供完整的财务信息为目标,又不能以削弱会计系统的预算管理功能为代价。政府会计系统必须进行功能划分,否则,在保持我国现有混合会计系统的前提下,笼而统之地探讨政府会计改革问题将无法兼顾上述目标。本文认为,分别构建政府财务会计系统与预算会计系统,发挥两类不同会计系统各自的优势功能,是我国未来政府会计改革的一种现实路径选择。


  (一)政府财务会计与预算会计的适度分离


  政府预算会计与政府财务会计需在充分考虑其各自特点的基础上分别予以构架。


  1.政府预算会计系统的构建


  新的政府预算会计系统应以服务于政府预算管理为最终目标,它关注政府资金使用计划的拟定与实际执行情况。政府预算会计的构建需要考虑以下因素:


  第一,构建目标应侧重会计系统与预算系统的衔接,披露预算各环节信息。


  预算会计系统是政府披露预算编制、调整与执行情况的主要渠道,它对于改进公共部门财务透明度而言非常重要。通过预算会计系统,政府官员向公众披露在已批准预算中授权范围内的活动,有利于解除政府官员在预算方面的受托责任(Hughes,2004)。基于此,IPSASB在2006年颁布的24号准则《财务报表中的预算信息披露》与2004年发布的研究报告《预算报告》中要求预算会计在三个环节与预算系统衔接:(1)预算编制与事前报告过程。在该过程中,会计系统为预算编制提供前瞻性财务信息;(2)预算执行与会计控制过程。在该过程中,预算会计系统应设立预算收入、拨款、分配、承诺等账户,以便预算与实际结果进行对比;(3)事后预算报告与评价过程。在该过程中,报告主体往往在财政年度末公布事后预算报告,如预算与实际比较报表等,以便信息使用者对预算执行情况做出评价。


  第二,会计核算基础的选择需符合预算管理不同阶段的需要,现阶段应以现金制为主。


  不同阶段的预算系统可以采用不同的核算基础,即现金制基础、修正制基础与应计制基础:(1)当预算系统以保证预算资金使用的“合规性”为目标时(如目前大部分国家),它将侧重于资金的过程控制。在该目标要求下,由于现金制下的现金信息将比应计制下的资产与负债信息更能方便信息使用者理解,预算系统往往采用现金制。(2)当预算系统以控制政府全部资源的使用绩效为目标时,它将侧重于对政府资产与负债的存量、结构与流量的反映。在这一目标下,应计制将发挥优势,弥补现金制在资产与负债信息披露方面的不足。(3)当预算系统处于上述两个阶段的过渡状态时,它可能采用修正的现金制或修正的应计制基础,预算系统主要报告流动资产与流动负债,以反映政府财务资源的使用情况。我国目前的法定预算强调资金使用的“合规性”,预算编制采用现金制基础。因此,预算会计体系应遵循与预算编制相同的基础,也采用现金制。


  第三,会计主体应整合所有预算资金的使用单位,核算对象包括预算资金流转的全过程。


  如前文所述,我国现有的预算会计制度是按照单位性质进行划分的,各制度之间缺乏衔接,科目使用缺乏对应关系。现有的预算会计系统无法反映预算资金流转过程的全貌,政府难以披露预算资金整体使用情况。因此,未来在制定新的预算会计标准时,不宜按照单位类别分别规定,而应制定一套适用于所有预算单位统一的预算会计标准与账户体系,最终实现一级政府(一级财政)一套预算会计账户的目标。无论是财政部门、行政机关,还是事业单位,只要是财政预算资金的分配、结转或使用的单位都应作为预算会计主体的组成部分,纳入新预算会计标准的规范范围。


  预算会计系统在确定核算对象时,应包括预算资金流转的全过程。从一级政府预算资金的取得、分配再到各单位的实际使用都应包括在该层次政府统一的预算会计系统中。需要说明的是,由于实施国库集中支付制度后,各级财政部门的国库管理机构直接对用款单位预算资金的使用情况进行了控制。因此,在未来的预算会计系统中,可由各级财政部门代表本级政府预算会计主体,核算本级预算资金的取得、分配与实际使用等资金流转过程。


  第四,预算信息的披露与报告应反映主体的预算管理绩效。


  预算会计系统通过预算报告来披露主体的预算管理绩效。预算报告可以按照年度与中期编制。中期预算报告一般包括:(1)中期收入报表。该报表反映截止到当日实际确认的收入、本年的预计收入,以及实际确认收入占预计总收入的比例;(2)中期支出报表。该报表与中期收入报表对应,反映本年拨款总额、截止到报告日的实际支出、截止到当日的保留支出(reserveexpenditure)(1),以及拨款中的未保留余额;(3)中期收入与支出报表。该报表中除了按照收支类别反映上述两表中的有关数据,还提供收入扣除支出与保留支出后的结余信息。年度预算报表的编制与中期预算报表中的收入与支出报表类似,它包括年度最初的预算数、最终(修订过)的预算数、实际金额,以及预算与实际的差额。通过中期或年度预算报告能披露主体预算计划与实际执行情况的差额,也能披露实际收入与实际支出的差额,从而反映出主体的预算管理绩效。


  2.政府财务会计系统的构建


  政府财务会计系统不同于政府预算会计系统,它关注的是政府整体的财务状况与运营成果等方面。构建政府财务会计系统应关注以下问题:


  第一,构建目标应考虑信息使用者的需求,通过通用目的财务报表披露政府财务状况与运营成果等财务信息。


  GASB在其第1号公告中将信息使用者对政府会计的信息需求分为三个主要方面:评价预算的符合程度;评价政府主体当年的运营成果;评价政府主体提供公共服务的水平以及政府到期履行债务的能力。其中,预算符合程度的评价能在政府预算会计系统中得以反映,而另外两方面的需求则需要政府财务会计系统提供相关信息。


  对应GASB的上述规范,财务会计系统的主要目标应在于披露有关政府提供公共服务的水平(公共服务的成本信息)、履行到期债务的能力(资产与负债存量的全面信息),以及政府运营成果(政府收入与费用信息)等方面的信息。简言之,凡是引起政府资源存量发生变化的事项或交易(无论是由预算活动还是非预算活动引起)都应包括在财务会计系统的反映对象中。政府财务会计系统需通过资产负债表(包括资产、负债与净资产等财务状况信息)与运营业绩表(包括收入、费用或成本等运营成果信息)等通用财务报表实现上述目标。


  第二,在充分考虑政府行为特征的前提下,会计核算基础与会计要素应向企业会计趋同。


  一些西方国家(如澳大利亚)会计规范已不再专门区分企业财务会计与政府财务会计(2),而是要求所有主体(包括企业主体与政府主体)共同遵循国际财务报告准则(IFRS)的规定,以便增强不同类型主体之间会计信息的可比性。我国目前不宜直接在政府财务会计中运用企业会计准则,但应逐步向企业会计趋同,具体表现在以下两方面:


  (1)应计制的运用。政府财务会计需要全面反映政府控制的资源及其消耗、承担的债务,以及发生的全部成本,现金制基础无法提供上述信息,应计制基础的逐步引入将成为必然选择。例如,上文提及的固定资产计提折旧问题。由于现有政府会计系统混合了预算会计系统与财务会计系统,直接对混合系统中的固定资产计提折旧势必给预算信息的使用者造成误解,即折旧可能意味着预算资金的补偿。但如果财务会计系统已经与预算会计系统分离,在纯财务会计系统中运用应计制,对固定资产计提折旧便不会造成上述误解,折旧在财务会计系统中仅反映着固定资产的消耗程度。


  (2)财务会计要素的设立。政府财务会计要素也应与企业财务会计要素趋同。按照上述政府财务会计目标的要求,政府财务会计系统应反映政府资源的存量及其结构(政府资产)、资源的增加(政府收入与政府负债)以及资源的耗费(政府费用),因此,有必要比照企业会计设立资产、负债、净资产、收入与费用五个政府财务会计要素,并重点关注政府资产、负债与费用的内容:对于资产要素而言,政府财务会计除了反映财务资源外,还应确认非财务资源(如房屋等实物资产),以及这些资源的耗费情况(如折旧)。但对于那些难以计量的政府资源(如自然资源与历史遗迹)可暂不纳入政府资产的确认范围。对于负债要素而言,政府财务会计除了反映已产生的法定义务外,还需考虑政府大量尚未产生的非法定义务,如各种承诺、养老金等。改革的决策者们应该根据我国的实际情况,制定政府负债确认的具体标准。对于费用要素而言,财务会计系统应采用应计制基础下的费用要素替代现金制基础下的支出要素,以便政府成本核算系统的构建。


  第三,政府财务会计主体的确定应考虑我国公共部门设置的特点。


  我国公共部门体系的确认无法照搬西方国家的做法,以行政性政府(狭义政府)作为会计主体。我国的政府财务会计主体的确定需要考虑两个原则:一是该主体是否承担政府职能;二是该主体是否占用公共资源。按照上述原则,我国政府财务会计主体除包括政府行政单位外,还包括履行部分政府职能并使用财政资金的事业单位,财务会计主体可以划分为三个层次:(1)政府机构(部门或单位)主体,它反映某一政府下属部门或事业单位的财务状况与营运绩效;(2)某级政府主体,它将一级政府下辖的各部门、事业单位,以及下级政府的财务会计信息合并披露;(3)国家主体,它将合并反映前两个层次主体的整体财务状况与营运绩效,并在条件成熟时,将不属于任何级次政府或政府机构的自然资源、历史遗迹等也包括在该层次的财务会计系统中。以国家主体编制的财务报告反映了一国公共资源的总体状况。


  (二)政府财务会计与预算会计的协调与整合


  在政府公共受托责任的信息披露过程中,财务会计系统与预算会计系统处于互补关系,它们需要通过整合与协调,共同履行政府的信息披露义务。


  1.信息披露方式与报告模式的协调与整合


  GASB与IPSASB都致力于两种政府会计子系统,即财务会计系统与预算系统的融合研究。GASB(1999)在第34号准则《州和地方政府基本财务报表与管理层讨论和分析》中提出新的政府财务报告模式,包括管理层讨论与分析、基本财务报表与必要的补充信息三个部分。其中,基本财务报表中的“政府整体层面财务报表”主要披露政府财务会计信息,包括政府财务状况信息、营运成本信息与项目收支信息等方面。而“必要补充信息”部分则要求提供比较预算报表,包括报告期的原始预算、最终预算,以及实际现金流入量、流出量与余额。因此,34号准则的财务报告模式实际上整合了财务会计信息与预算会计信息。


  IPSASB(2006)也在上述24号准则中提出了在政府财务报告中综合披露预算信息与财务信息的构想,具体包括两种做法:一是直接在相关财务报表(如营运业绩表)中增设预算信息栏,该栏包括年初预算金额、最终(修改后)预算金额,以便将预算的实际执行数与预算计划进行比较,反映政府的预算执行业绩。在第一种方式下,预算信息将被直接整合于财务报表中;二是在政府财务报表体系外,单独编制一张预算与实际数据比较报表,直接利用预算会计系统对预算数据与实际执行数据进行比较。在第二种方式下,政府年度报告包括了基于财务会计系统的政府财务状况表、财务业绩表与净资产变动表等(3),以及基于预算会计系统的预算—实际比较报表。


  2.两类会计系统中收支类账户的协调


  预算会计系统与财务会计系统中都将设置收支类账户,如预算会计账户体系中的预计收入、收入、拨款、支出、保留支出等账户,以及财务会计账户体系中的收入、费用等账户。本文建议,两类会计系统在收支账户的分类方式应尽可能地保持一致(4),以便未来条件成熟时,在政府年度综合财务报告中,直接比较现金制基础的预算会计收支信息与应计制基础的财务会计收支信息,最终评价政府预算收支的实际执行业绩。


  3.电算化系统对两类会计系统整合的支持


  电算化会计系统通过编程,可以实现两类会计系统的整合。会计人员未来在录入某一交易或事项时,可以借助编制识别码,由计算机程序自动选择不同会计系统:如该事项或交易只影响预算编制,计算机会直接将事项记录在预算会计系统中;如该事项或交易对预算系统没有影响,计算机则只将事项记录在财务会计系统中;如果该事项或交易既影响预算执行,又对主体的财务状况或营运成果构成影响,计算机程序将自动同时生成预算会计分录与财务会计分录,分别计入上述两类会计系统。会计期间结束后,计算机程序还将直接生成资产负债表、营运业绩表、预算—实际比较报表等财务会计报表与预算会计报表。


  四、结论与建议


  政府会计改革的成败是关系到国计民生的重大问题,其改革路径的选择与改革策略的设计都需要充分考虑国外先进经验与我国实际环境。本文期望通过适度分离政府财务会计与政府预算会计,试图改变我国政府会计改革研究的两难局面,并通过整合与协调两个会计系统,最终实现政府会计在解除公共受托责任过程中的信息传递目标。


  本文初步设想,未来政府预算会计可以由财政部门统一核算,各预算单位采用报账制。单位会计人员在预算资金使用时,将相关凭证传递给同级财政部门,由财政部门相应的会计人员编制分录,以便财政部门代表一级政府披露预算收支全过程的信息(除现有总预算会计系统中的预算资金取得与分配信息外,还应包括预算资金在预算单位的实际使用信息)。而政府财务会计则先由各预算单位分别核算。单位会计人员应在财务会计系统中披露本单位的财务状况与运营成果。会计期末,财政部门根据各单位汇总的财务信息,合并编制一级政府整体层面的财务会计报表。限于篇幅,本文仅提出了一种改革思路与观念。关于我国政府会计系统的整体构架、政府会计人员管理体制的配合等具体问题,还有待进一步的研究。本文来自《会计与经济研究》杂志

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